“In principio fu Andreotti e vide che fu cosa buona”

Quante volte negli ultimi anni abbiamo sentito parlare di “stato di emergenza”? Terremoti, alluvioni, pandemia: questo strumento giuridico è ormai entrato nel linguaggio comune. Ma da dove nasce, chi lo ha introdotto e come si è trasformato nel tempo?

Le origini: la Legge 225 del 1992

Prima del 1992, l’Italia non aveva una cornice normativa organica per gestire le emergenze. Ogni calamità veniva affrontata caso per caso, con commissari straordinari nominati di volta in volta e competenze frammentate tra decine di enti diversi. Un sistema inefficiente, che mostrò tutti i suoi limiti dopo il devastante terremoto dell’Irpinia del 1980, quando la lentezza e la disorganizzazione dei soccorsi divennero un caso nazionale.

Fu il Governo Andreotti VII (1991-1992), con Vincenzo Scotti come Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, a colmare questo vuoto con la Legge 24 febbraio 1992, n. 225. Il provvedimento istituì il Servizio Nazionale della Protezione Civile e, per la prima volta, definì con chiarezza:

• una classificazione degli eventi calamitosi (tipo A, B e C, in base alla gravità);
• la possibilità per il Governo di dichiarare formalmente lo stato di emergenza;
• poteri straordinari, come le ordinanze in deroga alla normativa ordinaria, per intervenire rapidamente.

Gli anni 2000: tra grandi eventi e critiche

Nel decennio successivo, governi di diverso colore politico iniziarono a utilizzare lo stato di emergenza non solo per calamità naturali, ma anche per i cosiddetti “grandi eventi”: il G8 di Genova nel 2001, il Giubileo, e più tardi la ricostruzione dopo il terremoto de L’Aquila nel 2009.

Questo utilizzo estensivo sollevò non poche perplessità: bypassare le procedure ordinarie per eventi programmati, spesso di natura politica o organizzativa, sembrava un’interpretazione forzata dello spirito originario della legge, pensata per le vere emergenze.

La riforma del 2018: il Codice della Protezione Civile

Per porre un argine a questi abusi, il Governo Gentiloni varò il Decreto Legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, noto come Codice della Protezione Civile. La riforma ha riorganizzato l’intera materia, introducendo paletti più stringenti:

• una durata massima dello stato di emergenza di 12 mesi, prorogabile per altri 12;
• criteri più rigorosi per la dichiarazione;
• una definizione più precisa dei presupposti che la giustificano.

Il Covid-19: l’emergenza che ha cambiato tutto

Nessuna crisi, però, ha portato lo stato di emergenza al centro del dibattito pubblico come la pandemia. Il 31 gennaio 2020 il Governo Conte II dichiarò lo stato di emergenza sanitaria, prorogato più volte nei mesi successivi. Fu il Governo Draghi a gestirne la fase conclusiva, facendolo cessare ufficialmente il 31 marzo 2022.

Quell’esperienza, durata oltre due anni, ha riacceso il dibattito giuridico e politico sui limiti dei poteri emergenziali dell’esecutivo: fin dove può spingersi un governo quando agisce “in deroga” alla legge ordinaria, e per quanto tempo questa condizione eccezionale può considerarsi legittima?

I fallimenti: quando l’emergenza diventa un affare

Dietro la retorica dei “poteri straordinari per il bene comune”, la storia dello stato di emergenza è costellata di casi in cui lo strumento si è trasformato in un varco per sprechi, corruzione e scarsi controlli. Ecco i principali.

Il caso Bertolaso e i “grandi eventi” (2010)

Il capo della Protezione Civile dal 2001 al 2010, Guido Bertolaso, arrivò a gestire eventi che con le calamità naturali avevano poco a che fare: gare ciclistiche, regate, mondiali di nuoto, visite pastorali, vertici politici. Dal 2001 in poi furono emesse centinaia di ordinanze straordinarie, alcune delle quali stabilivano compensi aggiuntivi per i commissari coinvolti, fino al 50% del trattamento economico complessivo. Il sistema esplose con l’inchiesta sugli appalti del G8 della Maddalena: l’indagine della procura di Firenze, basata su oltre 20mila pagine di documentazione, portò Bertolaso a essere indagato per corruzione, mentre finirono in carcere il suo braccio destro Angelo Balducci, l’imprenditore Diego Anemone e altri funzionari della Protezione Civile. Lo scandalo, ribattezzato “Grandi Eventi”, mise a nudo un intreccio di appalti pilotati e favori personali gestito attraverso lo schermo delle ordinanze emergenziali.

L’Aquila: l’emergenza prima e dopo il terremoto

Anche la gestione del terremoto de L’Aquila (2009) non fu esente da ombre. Bertolaso fu iscritto nel registro degli indagati per omicidio colposo, in un’inchiesta collegata a quella sulla commissione Grandi Rischi, dopo la diffusione di un’intercettazione in cui definiva la convocazione della commissione, sei giorni prima del sisma, un’operazione mediatica per tranquillizzare la popolazione. Un caso che sollevò interrogativi pesanti su come la comunicazione del rischio venga gestita quando lo stato di emergenza si sovrappone a esigenze di immagine politica.

Covid-19: il caso mascherine e camici

Anche la più grande emergenza sanitaria della storia recente non è stata immune da criticità. La struttura commissariale guidata da Domenico Arcuri fu al centro di più inchieste: la procura ha chiesto il processo per l’ex commissario e altre 15 persone, contestando l’acquisto di circa 800 milioni di mascherine irregolari e potenzialmente pericolose per la salute, pagate oltre un miliardo e 250 milioni di euro con anticipi versati prima delle verifiche di conformità previste dalla legge. Secondo quanto emerso in commissione parlamentare d’inchiesta, la struttura commissariale avrebbe acquistato ingenti quantitativi di mascherine da consorzi cinesi sconosciuti a prezzi ben superiori alla media di mercato, respingendo al contempo proposte di fornitura più economiche arrivate anche da aziende italiane e da ambasciate. Parallelamente, un filone di inchiesta romano portò a tre arresti domiciliari di imprenditori legati alla fornitura di mascherine e camici, con intercettazioni che tiravano in ballo direttamente il nome di Arcuri.

Un problema strutturale, non solo di persone

Al di là dei singoli protagonisti, questi casi indicano un problema di sistema: la sospensione delle procedure ordinarie di controllo — pensata per rispondere in fretta a un’emergenza reale — ha spesso aperto la strada ad appalti senza gara, anticipi di pagamento senza verifiche e una minore trasparenza nella scelta dei fornitori. È proprio per arginare queste derive che il Codice della Protezione Civile del 2018 ha introdotto limiti temporali più stringenti, ma le vicende Covid dimostrano quanto la tentazione di bypassare i controlli resti forte anche dopo la riforma.

Una storia ancora aperta

Dalla Legge 225/1992 a oggi, lo stato di emergenza in Italia ha attraversato tre fasi: la nascita come risposta a un vuoto normativo, un uso disinvolto negli anni 2000, e infine un tentativo di razionalizzazione, messo alla prova dalla più grande emergenza sanitaria della storia recente. Una storia normativa che, complice l’imprevedibilità degli eventi che è chiamata a governare, è destinata a continuare a evolversi.

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